Trabajar sobre una política criminal con perspectiva de género supone, en primer lugar, partir desde los postulados básicos y clásicos de la Política Criminal, y para ello utilizaré la definición que propone Binder.[1]

Este autor menciona que el poder penal siempre ha sido (y es) ejercido con algún nivel de organización – ya que su actuación nunca ha sido accidental ni azarosa – y esta forma de organización, fundamentalmente de la violencia existente en las sociedades, es lo que llamaremos Política Criminal.

En efecto, la Política Criminal es una política pública de administración de la violencia estatal que opera a través de la gestión de conflictos que ocurren en ella[2], de forma normal y no negativa. Esta idea de sociedad conformada a partir de conflictos y no de consensos, potencia la representación de que la ocurrencia de delitos son episodios normales que ocurren en todo tipo de sociedades y en todo tipo de momentos históricos.

La política criminal (democrática) que se diseñe a los fines de gestionar estos conflictos debe organizarse, implementarse y evaluarse con el fin de restringir discrecionalidades ilegítimas y apegarse a un Estado social de derecho. Por ello y, en primer lugar, debe asumir una perspectiva de derechos humanos, es decir, en clave pro homine.

Antes de continuar, una primera aclaración: esta política criminal debe ser distinguida de lo que regularmente se entiende como política de seguridad, siguiendo nuevamente a Binder, que implica una política de restablecimiento del orden, entendido este como una restitución del “orden social” o “equilibrio social”, de neto corte positivista. Esta idea de orden no es democrática y nos ofrece una visión esquemática, lineal y simplista del conjunto de fenómenos atrapados por la política de seguridad.[1] Una visión democrática del control de la criminalidad no se debe fundar en una visión unilateral de la idea “orden”; por el contrario, la idea de orden debe ser reemplazada, como dice Binder, por la de gestión de la conflictividad.

Asumir este ejercicio organizado del poder punitivo es indispensable para entender que esta, como toda política pública, debe ceñirse a estrictos estándares de diseño, ejecución y evaluación. La Política Criminal será entonces el segmento de la política de gestión de conflictos que organiza el uso de los instrumentos violentos del Estado para intervenir en la conflictividad, sobre la base de objetivos y metas generales evitando intervenciones violentas y constitutivas de abuso de poder.[2]

Queda claro, como primer punto, que la política criminal debe ser una política pública de gestión de los conflictos violentos. Luego, como dije anteriormente, debe tener un enfoque pro derechos, un enfoque de derechos humanos, citando a Víctor Abramovich.[3] Estos estándares[4] deberán ponerse en diálogo con los diseños políticos criminales que se desarrollen desde los Estados.

Como último eslabón en el diseño de una Política Criminal respetuosa de un Estado de derecho, y volviendo a Binder, decimos que no debe ser diseñada a partir del Derecho Penal. Es decir, su trazo no debe comenzar a partir del conteo de casos y personas, sino desde un análisis de los fenómenos criminales – entendidos éstos como el entrecruzamiento entre fenómenos culturales, conflictividad y políticas estatales –, a partir de la producción de información criminal de calidad que permita identificar y conocer diversas regularidades sociales.

Ahora bien, ¿cuál es el vínculo entre los Ministerios Públicos y la Política Criminal? Sabemos que los Ministerios Públicos tienen el mandato constitucional de ser los titulares de la acción penal pública (art. 120 CN). Esta potestad debe traducirse en una persecución penal eficiente y racional, respetando garantías y derechos de las personas a las cuales somete bajo proceso. Podríamos decir, entonces, que los Ministerios Públicos son los encargados de ejecutar la Política Criminal de un Estado a través de la persecución penal.

Habrá armonía entre la Política Criminal diseñada por un Estado y su ejecución por parte del o los Ministerios Públicos cuando estos persigan y tutelen los bienes jurídicos protegidos por ese Estado. Por el contrario, cuando se desvíe de las obligaciones exigidas por este o de los compromisos internacionales asumidos, cuando criminalice bienes jurídicos no seleccionados penalmente, cuando no respete garantías constitucionales, deniegue justicia o no accione la persecución, ya sea por retardo en la tramitación de los procesos o por obstáculos en el acceso a esa justicia, existirá tensión.

Resta ahora desarrollar qué implica una política criminal de gestión de conflictos con perspectiva de género, y su traducción en una eficaz Política de Persecución Penal con Perspectiva de Género (en adelante, PPPPG). Al respecto, existen directrices, principios, estándares de actuación e interpretación en materia de género que aportan un criterio sustancial a la persecución penal.

En primer lugar, como les decía, una PPPPG debe perseguir manifestaciones, conflictos y violencias de género comprometidas por el Estado, sea en la Convención de Belem do Pará[5], en la CEDAW[6], en la Ley de protección integral 26.485[7], o en otros instrumentos legales, siempre y cuando sean delito. Por supuesto, tenemos muchas manifestaciones de violencia de género que no lo son, las cuales tendrán que ser sancionadas desde otra vía que no sea la penal, por ser ésta de ultima ratio.

En segunda instancia, una PPPPG implica una actuación activa, diferencial, y no punitivista, donde para la gestión de algunas violencias se podrán utilizar mecanismos menos lesivos de resolución de conflictos, composicionales, como así también dispositivos alternativos a la pena privativa de la libertad, que reduzcan las tasas de encarcelamiento. Sobre este punto, quiero destacar la importancia que implica recomponer el estado de la persona afectada, de acercarla al proceso penal y a la investigación a partir de una convocatoria activa, para escucharla, para tratar de reconducir o resolver ese conflicto, y también, cuando ese proceso penal culmina, instaurar mecanismos resarcitorios, de forma tal que esa reparación trascienda de forma exclusiva al caso.

Por otro lado, una PPPPG se debe apartar de un enfoque exclusivo de mujer cis para involucrar una mirada transfeminista, con enfoque LGTBI+. Un fallo reciente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, «Vicky Hernández vs. Honduras»[8], establece que la violencia basada en la identidad de género, como aquella ejercida sobre una mujer trans, constituye un factor que puede contribuir de forma interseccional a la vulnerabilidad de las mujeres y a la violencia basada en su género. También destaca que la Convención de Belem do Pará es un instrumento vivo y que, por tanto, debe efectuarse una interpretación amplia cuando se habla de violencia de género, al incorporar no sólo a mujeres cis dentro del concepto de violencia contra las mujeres sino también a otras identidades, expresiones u orientaciones no hegemónicas.

El abordaje de una persecución penal con perspectiva de género debe asumir que estas violencias son fenómenos estructurales, no son episodios aislados, por lo cual la gestión sostenida de este tipo de políticas implican fuertes instancias de capacitación y de trabajos mancomunados entre operadores y operadoras de justicia y sus auxiliares: fuerzas de seguridad, policías que reciben denuncias, operadores y operadoras que pueden advertir fenómenos estructurales de violencias en determinadas zonas, que aborden casos despejados de argumentos vinculados a la esfera de la domesticidad. Me parece importante reforzar la idea de que la violencia de género es un fenómeno estructural, capilarizado y multicausal. Y por ello un aporte central en la atención y gestión de esta violencia, para conocer y anticipar fenómenos, será la producción de información criminal al respecto.

Al igual que en el resto de los tópicos, en la producción de información acerca de estas violencias, especialmente las letales, deberá asumirse una perspectiva transfeminista e interseccional, despojada de una mirada de género cis blanca, heteronormativa. Acercarse al fenómeno de las violencias de género desde un lugar despojado de estereotipos es fundamental para identificar y develar complejidades y discriminaciones que, de otra forma, quedarían invisibilizadas.

Por otro lado, la importancia de transversalizar una perspectiva interseccional y transfeminista en el diseño de toda Política Criminal permitirá, por ejemplo, hacer un uso inteligente del principio de oportunidad, al contextualizar e historizar las conductas bajo examen. También permitirá impulsar resoluciones composicionales, mecanismos alternativos a la pena privativa de la libertad, utilizar herramientas y argumentos de la teoría del delito con perspectiva de género. En fin, opciones menos punitivas e inquisidoras a las actuales.

Focalizo en esto porque no se advierte en ciertas prácticas, más allá de lo discursivo, un componente transfeminista e interseccional. A modo de ejemplo, podemos observar las altas tasas de encarcelamiento de mujeres cis, trans y travestis, especialmente por delitos de drogas.[9] Una perspectiva transfeminista e interseccional necesariamente debe contribuir, en forma directa e indirecta, a reducir las tasas de sobrerrepresentación femenina y LGTBI+ en las cárceles.

A su vez, una PPPPG debe ser situada y contextual. El contexto y las relaciones existentes al momento de ocurrir los delitos, tanto cuando la persona es víctima como cuando es imputada, deben ser centrales a la hora de efectuar análisis y estudios del fenómeno, de diseñar estrategias de persecución y de evaluar el tratamiento que se le brindará desde las agencias penales.

También, una PPPPG debe poner en crisis el modelo tutelar y bidireccional de víctima y victimario, prohijado por el neoliberalismo y abrazado por gran parte del feminismo institucional cis blanco. En este sentido, coincido con Pitch al decir que el sujeto paradigmático del neoliberalismo es la víctima.[10] Este énfasis en ese estatus, especialmente el de las violencias masculinas, contribuye al fortalecimiento una política pública fuertemente articulada a partir de una mirada tutelar de protección, que formateó no sólo los modos de repensar el rol de la mujer y las disidencias ante el Derecho Penal, sino que también ha logrado fortalecer la desarticulación de los sistemas de inclusión de otros colectivos. Esta doble vara del sistema penal, construye subjetividades y neutraliza otras.

Y como un último punto, una PPPPG debe brindar un trato digno y respetuoso de las identidades autopercibidas por cada persona. Esto no sólo impacta en un respeto de los derechos fundamentales de las personas, de la ley de identidad de género[11], sino también en la posibilidad del “blanqueo” de los datos y en la evitación de los subregistros, al producir información sobre las intersecciones de las mujeres trans y travestis con el sistema penal.

Efectuado este breve análisis de una visión macro de una PPPPG, me gustaría pasar al segundo punto: cuáles son las experiencias en materia de Política Criminal con perspectiva de género del Ministerio Público Fiscal de la Nación y la importancia de la construcción de información criminal. El Estado argentino ha asumido compromisos internacionales que lo obligan a adoptar políticas en materia de persecución y erradicación de la violencia contra las mujeres y disidencias y de la discriminación contra ellas y otras identidades, orientaciones y expresiones. Vuelvo a citar entonces a la Convención de Belem do Pará y a la CEDAW, y a ciertas recomendaciones de ellas.

La Convención de Belem do Pará conceptualiza a la violencia contra las mujeres como una grave violación a los derechos humanos e impone una serie de obligaciones para el sistema de administración de justicia en general y para su abordaje desde el ámbito penal, en particular. Así, el deber estatal de investigar con debida diligencia estos hechos (art. 7 inc. b y art. 8 inc. h) impuso a las agencias públicas de los Estados – y en lo que nos atañe, a los Ministerios Públicos –, la instrumentación de dispositivos eficientes para investigar y abordar los casos más gravosos de violencia contra las mujeres cis y disidencias.

El Ministerio Público de Nación ha asumido estas obligaciones y ha adoptado ejes interesantes en materia de Política Criminal y política de persecución con perspectiva de género, desde el año 2012 – año de creación del Programa sobre Políticas de Género, luego convertido en Dirección General, cuyo fin fue transversalizar la perspectiva de género al interior del Ministerio Público Fiscal –. Así, a partir del “Ni una menos”[12] y ante la necesidad de fortalecer institucionalmente agencias investigativas en materia de violencia contra las mujeres y disidencias, en el año 2015 se creó la Unidad Fiscal Especializada en Violencia contra las Mujeres (UFEM), en el ámbito de la estructura central de la Procuración General de la Nación, institucionalizando y jerarquizando una Unidad Fiscal que persiga este tipo de violencias y despliegue estrategias de investigación sobre los fenómenos criminales que atraviesan a las mujeres y al colectivo LGTBI+, con debida diligencia reforzada.[13]

La violencia letal contra las mujeres y otras identidades, expresiones u orientaciones de género ha sido y es uno de los ejes más fuertes de trabajo de la UFEM. Esto se ha materializado en el fortalecimiento de la persecución penal, a través del litigio estratégico de muertes violentas de mujeres y colectivo LGBTI+, a través de la creación de herramientas de investigación para fiscales y fiscalas específicas, y también a través de la construcción de información criminal. Sobre este último punto, destaco que la producción y el acceso a esa información no sólo son cuestiones deseables en todas las instancias de diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de una política pública, sino que son obligaciones ineludibles[14], ya que es imposible pensar en formular una política pública sin el acceso previo a información de calidad y de manera suficiente. Pero además de esta etapa previa que permite conocer el estado de situación anterior a la implementación de una política, la información es esencial para conocer su impacto, es decir, si los objetivos conseguidos coinciden o no con los buscados.

Es de importancia que los Ministerios Públicos mejoren el conocimiento diferencial del fenómeno de la violencia de género para garantizar información pública oficial, accesible y de calidad. También este tipo de información colabora con los procesos de evaluación del desempeño judicial al interior de las instituciones y, por tanto, funciona como mecanismo de rendición de cuentas. Por último, impacta de forma directa en el conocimiento de fenómenos y en el desarrollo de las estrategias de prevención y persecución penal.

Ahora me voy a referir al último punto, vinculado a la labor específica que se realiza desde una Unidad Especializada: planificación, implementación y desafíos principales.

Desde la UFEM se han diseñado tres objetivos centrales y de actuación, que han podido sostenerse en el tiempo, a nivel nacional y federal. Por un lado, como mencioné, un litigio estratégico y diferencial de las violencias más extremas contra mujeres y población LGTBI+. Como segundo punto, el desarrollo de la construcción de información criminal de esas violencias. Y como último eslabón de actuación, el desarrollo y facilitación de herramientas y protocolos de investigación y litigio para fiscales y fiscalas a partir de esa información producida.

En materia de litigio estratégico, el abordaje desde UFEM, principalmente, funciona a partir de una doble vía. Por un lado, a partir del ingreso de ciertas denuncias o notitia criminis de las que toma conocimiento UFEM, la realización de una investigación preliminar y la puesta en conocimiento de la autoridad judicial, como cualquier fiscalía. Como segunda instancia, a partir de pedidos de colaboración de fiscalías federales de todo el país, para intervenir en ciertas manifestaciones especialmente graves de violencia de género contra mujeres y poblaciones LGTBI, tanto en la etapa de investigación como en la etapa de juicio.

El segundo punto, que es el de construcción de información criminal de esas violencias lo cual, como anticipé, es una labor central para mejorar y optimizar el conocimiento de las especificidades de los fenómenos criminales y orientar la toma decisiones en la construcción de políticas públicas efectivas, conforma un proceso sostenido de trabajo que se viene desarrollando en la Unidad desde su creación, especialmente de la violencia letal. Esta producción de información es llevada a cabo por diversos profesionales de las ciencias sociales con perspectiva de género, a través de una herramienta construida especialmente para ello.[15]

En este proceso, producir información criminal con perspectiva de género y posición interseccional implica tener presente los factores estructurales de opresión y exclusión que impactan de manera diferencial en las mujeres cis, trans y travestis – como la raza, condición de migrante, género, clase social o nivel educativo, entre otros –. Los métodos de recopilación de datos deben permitir identificar estas situaciones no sólo para visibilizarlas sino para dar cuenta de manera objetiva de las formas particulares de relaciones que hicieron posible estas violencias.

A partir de esta producción de información, la UFEM recopila en forma anual información sobre femicidios, travesticidios y transfemicidios ocurridos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como dato singular, durante el año 2020 la UFEM ha publicado un informe quinquenal sobre femicidios (2015-1019)[16], que permitió efectuar análisis pormenorizados acerca de la dinámica del fenómeno y su evolución en un período de tiempo más prolongado, conformando un insumo eficiente, estratégico y situado para desarrollar políticas de prevención intra e interinstitucionales.

Como último eslabón de práctica institucional, la UFEM ha desarrollado una serie de herramientas, protocolos y documentos de trabajo para fiscales y fiscalas, con el objetivo de optimizar sus procesos de trabajo y estandarizar prácticas de investigación y litigio con perspectiva de género. Como por ejemplo, se han construido guías y protocolos vinculados con pautas de investigación en materia de violencia doméstica, en materia de femicidios, transfemicidios y travesticidios, se han desarrollado pautas de investigación de mujeres y personas LGTBI+ desaparecidas, documentos de buenas prácticas investigativas en casos de procesos por crímenes de odio y prejuicio, como el de Diana Sacayán, y se está en proceso de construir herramientas de investigación y litigio relacionadas con la violencia sexual.

Ahora bien, esta es la “foto” rápida del trabajo cotidiano de UFEM. Cuáles son, a mi criterio, los principales desafíos de actuación de la UFEM y de cualquier unidad fiscal especializada en materia de violencia de género, implica tener algunas coincidencias y algunas divergencias con el camino recorrido.

Por un lado, es importante fortalecer, a partir de instrucciones generales desde las estructuras centrales de los Ministerios Públicos, tanto la implementación de las herramientas, guías, protocolos de investigación y litigio de las violencias de género existentes, como a su vez el monitoreo de esa implementación. Poco sentido tiene crear instrumentos que estandaricen prácticas investigativas si luego no se observan ni se aplican en los procesamientos de los casos. El monitoreo continuo es un mecanismo eficaz, a su vez, para repensar esas herramientas, detectar problemas en su implementación y aggiornar o actualizar su contenido de ser necesario.

De la mano de esto, un desafío importante es normalizar prácticas de litigio a nivel federal, especialmente cuando hablamos de investigaciones que involucran las violencias más extremas como la letal y la sexual.  Estas pautas o prácticas deben hacer efectivo el mandato de debida diligencia reforzada y deberán establecer ciertos criterios o consensos mínimos en materia de investigación del cual las pesquisas y lo/as funcionario/as no podrían apartarse, como pautas probatorias amplias, diferenciadas y contextualizadas, sin estereotipos de género, especialmente, en lo que respecta a las “buenas o malas” mujeres, como aquellas que pertenecen a clases trabajadoras o desarrollan oficios estigmatizados, como el caso del trabajo sexual. Es decir, hacer un uso “sexuado” en clave de género de la teoría del delito […] No masculinamente sexuado, que implica siempre una “objetividad” que, contradictoriamente, impacta de manera negativa.

Así también, deberían exigirse tratamientos no revictimizantes desde el minuto uno en el cual la persona que padeció una violencia se acerca al sistema penal, o sus familiares. Del mismo modo, deberían complejizarse las interpretaciones en torno al consentimiento en sentido amplio, es decir, cuando hablamos de personas que padecen violencia sexual, cuando nos referimos a instancias de participación en composición de conflictos o finalización anticipada de los procesos, como la suspensión del juicio a prueba o cuando analizamos conductas o elecciones de mujeres cis, trans y travestis en opciones laborales marginadas. Si bien las discusiones en torno al consentimiento exceden a esta charla, quiero resaltar la importancia, al momento de analizar críticamente ese consentimiento y esa autonomía, de asumir posiciones interseccionales, contextuales, relacionales y no victimistas.

Sobre esto último, me parece importante hacer foco en que el análisis de la participación de las mujeres cis, trans y travestis en los procesos judiciales no debe ser a partir de su invisibilización, objetivación o infantilización. Es fundamental quebrar una lógica tutelarista tradicional que flaco favor nos ha hecho.

Todo esto debe acompañarse con la desformalización del lenguaje y los procesos: la sociedad tiene que entender qué pasa en las causas judiciales, qué significan las medidas y disposiciones que se adoptan, cómo y por qué se resuelve como se resuelve. Más aún, si todos los caminos – ¡y la constitución! – exigen juicios por jurados.

Otro desafío es también estandarizar procesos de medición y trazabilidad de las violencias, especialmente las letales, de forma tal de obtener información criminal de forma homogénea, evitando mediciones diversas y subregistros. De la mano de esto, se encuentra capacitar a operadores/as judiciales en brindar un trato digno. Hemos advertido casos de muertes violentas en las que, en los registros judiciales figuraba un nombre de varón, y de la lectura del expediente era una persona con identidad trans o travesti. Construir información – especialmente de violencia letal – sobre personas LGTBI es un gran desafío para las agencias públicas, por el alto nivel de subregistro que se maneja. Instancias de formación continua en medición y monitoreo de resultados deviene fundamental si queremos medir e incidir sobre estas prevalencias.

Sería sumamente valioso instaurar e institucionalizar mecanismos de rendición de cuentas de los Poderes Judiciales, Ministerios Públicos y Defensorías, especialmente, en materia de tramitación de investigaciones por violencia de género. En este sentido, la información sobre medidas de protección – y su vigencia –, de finalización de procesos e instancias de reparación, es poca y deficiente.

Lo/as operadore/as judiciales no están acostumbrados a que se monitoreen sus actuaciones y mucho menos a cuestionar sus prácticas. Esto es un resabio estructural de un sistema inquisitivo que no termina de sucumbir. De ahí entonces, la importancia y urgencia de un sistema acusatorio, como punta de lanza para comenzar a transparentar, al menos, algunos de los procesos y prácticas que se llevan a cabo en este tipo de investigaciones.

Fortalecer una agenda interinstitucional de producción y análisis de información, y de capacitación, es fundamental para poner en diálogo y robustecer las instancias de prevención de estas violencias.

Por último, pero no menos importante, acercar las fiscalías a la comunidad es un paso central en la arquitectura de una justicia participativa y democrática. Con esto no sólo me refiero a facilitar y agilizar los mecanismos de acceso a la justicia, sino también a la construcción de lazos comunitarios que permitan (re)conocer problemáticas ajenas a las cuestiones de criminalidad clásicas que puedan aquejar a las clases medias o altas. Asumir y trabajar con otras realidades, costumbres y complejidades permitirá, al interior de las fiscalías, desarrollar líneas de trabajo inclusivas, situadas y no elitistas o para poco/as.

Elaborar una Política Criminal de persecución penal con perspectiva de género implica, a mi criterio, todo lo expuesto y mucho más. Deconstruir y (re)construir un Derecho Penal anclado en posiciones binarias, patológicas, clasistas y selectivas – negativamente – conspira con una propuesta transfeminista, no punitiva, interseccional y antirracista. La renovación de las instituciones, prácticas y lógicas del sistema penal – con su correlato en la Política Criminal – a estas nuevas racionalizaciones se impone como algo urgente. El desafío, entonces, será estar a la altura de las circunstancias.

 

* El presente texto es una desgrabación que forma parte del Ciclo de Conversaciones sobre Política Criminal y Seguridad Ciudadana de la Revista Pena y Estado, realizada en junio de 2021, y reproducida en esta sección con autorización de la autora.

** Analía Ploskenos es abogada (UBA). Master en Sistema Penal y Problemas Sociales (Universidad de Barcelona). Coordinadora de las áreas de Análisis Criminal y Planificación, y Política Criminal y Relaciones Institucionales de la Unidad Fiscal Especializada en Violencia contra las Mujeres (UFEM), del Ministerio Público Fiscal de la Nación (Argentina).

***Este artículo fue recibido el 22 de junio de 2021 y aceptado el 6 de julio de 2021.